László Sólyom:
Ungarische Verfassungsgerichtsbarkeit und deutsche Grundrechtsdogmatik



I.

1. Nach dem bekannten Bonmot von Roman Herzog sind das spanische und das portugiesische Verfassungsgericht Töchter von Karlsruhe - das ungarische Verfassungsgericht ist die Enkeltochter. Ich möchte diese vornehme Verwandschaft gar nicht leugnen - sie muß aber in breiteren Zusammenhängen eingebettet sein. Zunächst muß man die Legende und die Wahrheit des deutschen Einflusses voneinander trennen.

Deutsches Recht galt nie in Ungarn - auch österreichisches nicht (abgesehen von zwölf Jahren nach 1849). Das ungarische Privat- wie das öffentliche Recht hatten eine eigenständige Entwicklung, wobei man sich gerne auf englische Parallelen berief. Andererseits gehörte Ungarn zum traditionellen Einflußbereich der deutschen Sprache und Kultur. Dementsprechend waren das deutsche Recht und die Theorie gut bekannt. Ich selber besitze Lehrbücher von Windscheid und von Gierke, die aus der Bibliothek eines ungarischen Bezirkgerichts aus dem Lande stammen. In den letzten zwei Jahrhunderten schöpfte man, wo und wenn immer Modernisierungsbedarf entstand, aus deutschen Quellen. Dies ist eindeutig z.B. bezüglich des alten Handelsrechts ebenso wie hundert Jahre später in der wirtschaftsrechtlichen Reformgesetzgebung der achtziger Jahre, deren Grundlagen meine Kollegen mit Stipendien in den Max-Planck-Instituten ausarbeiteten. Kurze Zeit danach, am Runden Tisch schlug ich selbst das deutsche Wahlrecht als Modell vor.

Doch betrieb man diese Rezeption mit geteilter Seele. Man bediente sich des deutschen Rechts und wehrte sich gegen einen einseitigen Einfluß. Große ungarische Juristen um die Jahrhunderwende änderten ihren deutschen Namen in einen ungarischen (wie Grosschmid, der für eine Zeit Zsögöd hieß) und suchten nach den genuinen ungarischen Wurzeln und Aspekten des geltenden Rechts. Unser Verfassungsgericht - wo zu meiner Zeit die Hälfte der Richter ehemalige Humboldt-Stipendiat war - balancierte mit Bedacht den offenkundigen deutschen Einfluß aus durch Beachtung  der amerikanischen und südeuropäischen (vor allem italienischen) Verfassungsrechsprechung. Obwohl die Grundsatzentscheidungen des Systemwechsels hinsichtlich der Rezeption eine Sonderstellung haben, indem hier man kaum von einer Übernahme sprechen kann, nahm das ungarische Verfassungsgericht auch hier Lösungen außer den Wendeländern - zu denen diesbezüglich auch Deutschland zählt - aus Spanien, Portugal und Latinamerika wenn nicht unmittelbar in Betracht, aber - bevor die Entscheidung gefaßt worden ist - zur Kenntnis.

2. Trotz all dieser Korrekturen ist festzustellen, daß die Verfassungsgerichtsbarkeit Deutschlands ausschlaggebend war für die im Zuge des Systemwechsels entstandenen neuen Verfassungsgerichte. Dies war schon dadurch begründet, daß die neuen Demokratien - bis auf eine oder zwei Ausnahmen - dem deutschen Modell eines selbständigen Verfassungsgerichts folgten. Diese Rechtsstellung als Verfassungsorgan sui generis bestimmte nahezu provokativ den politischen Charakter und die Macht des Verfassungsgerichts. Mit der Funktionsweise ging dann auch ihr Inhalt einher: aus der ähnlichen Rechtsstellung folgte die Wirkung der deutschen Rechtsprechung, wenigstens was die klassischen Freiheiten und - vor allem - die Methodik der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit anbelangt.

Die Rezeption der Verfassungsrechtsprechung unterschied sich jedoch von der früheren Übernahme deutschen Rechtsdenkens in mehrerer Hinsicht.

Zuerst hatte jetzt Deutschland die gleichen Aufgaben vor sich wie die Wendeländer, hinsichtlich der neuen Bundesländer mußten dieselben Verfassungsfragen gelöst werden. Obwohl im begrifflichen Umfeld vieles aus der deutschen Verfassungsdogmatik übernommen wurde, erfolgte die Lösung dieser eminenten Fragen mehr aufgrund einer vergleichenden Rücksichtnahme auf parallele Bestrebungen als durch eine wirkliche Rezeption. Ich stand damals in ständigem Kontakt mit dem Bundesverfassungsgericht. Beide Seiten wußten, daß bei den anderen an der Entschädigung gearbeitet wird. Ich freute mich, daß das ungarische Gericht zwei Wochen früher seinen Spruch verkündete - und las jedoch mit größtem Interesse die deutsche Entscheidung, die sofort per fax ankam. Dabei war festzustellen, daß wir völlig andere Wege gehen. Auf diese Sonderstellung der Grundsatzfragen der Wende werde ich noch zurückkommen.

Zweitens erschien Deutschland hinsichtlich der Menschenrechte als Vertreter und Vermittler europäischen Rechtsgutes. In vielen Fällen könnte ich nicht sagen, wo ich einen wichtigen Gedanken z.B. zur Meinungsfreiheit zuerst angetroffen habe: in einem spanischen Urteil, in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder in einem Straßburger Fall. Die neuen Gerichte und durch sie die neuen Demokratien schlossen sich an dieses gemeinsame Rechtsdenken an und empfanden ihn es solches, auch wenn es eben auf Deutsch gelesen wurde.

Ein weiterer Unterschied ist, daß die Rezeption diesmal mit Gegenseitigkeit verbunden werden konnte. Verfassungsprobleme der Demokratisierung weckten weltweit Interesse  Ungarn hat zur Vergangenheitsbewältigung nicht nur Spanien und Portugal studiert, sondern auch z.B. Argentinien und den Amerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte. Die neue Verfassung der Südafrikanischen Republik schreibt dem Verfassungsgericht vor, Lösungen anderer Demokratien in Betracht zu ziehen. So fand die Todesstrafe-Entscheidung aus Ungarn ihren Weg in das südafrikanische Urteil. Selbst Gelehrte (und einige Richter des Obersten Gerichts) der USA traten aus dem verfassungsrechtlichen Parokialismus heraus. Es war ein Geschenk der Zeit für Ost-Mitteleuropa, Rezeption zu üben und zugleich hinsichtlich eigener juristischer Erfindungen durch internationale Aufmerkamkeit begleitet zu werden: ein wirklicher Weg zur Emanzipation.

3. Die Rezeption erfolgte am seltesten durch eine direkte Übernahme. Dies ist auch bekanntlich eine Fehlerquelle. In Ungarn wurden z.B. schon bei den Rundtischverhandlungen staatsorganisatorische Lösungen aus Deutschland als Modell für den künftigen Verfassungsstaat gewählt. Man ließ aber außer acht, daß Ungarn kein Bundesstaat ist. So führte die isolierte Verpflanzung einzelner Institute zu einem anderen Verhältnis der Gewalten, als es den Rezipienten vorschwebte. Das Wahlrecht hat sich bewährt; die dem Bundeskanzler nahestehende Rechtsstellung des Ministerpräsidenten führte dagegen in einem Einheitsstaat wie Ungarn zu einer erheblich größeren Machtkonzentration.

Das übernommene Recht schlägt Wurzeln, es wird assimiliert, wenn anstatt des bloßen Textes die Methode und die Denkweise zu eigen gemacht werden. Diese organische Rezeption setzt auch eine Auseinandersetzung mit dem Modell vor. Es kann ja vorkommen, daß das Muster verworfen wird, doch bleibt seine Wirkung in dem Denkprozeß und dem andersgearteten Ergebnis erhalten. Für mehrere der Wendeländer - unter denen für Ungarn ganz gewiß - war diese Art der Rezeption charakteristisch. Sie hat jedoch eine subjektive Voraussetzung: die Empfangsbereitschaft und Offenheit des Rezipienten, wodurch die Übernahme reflektiert wird und aktiv verläuft. Ich kann mir erlauben diese sehr zusammengesetzte Erscheinung mit der bekannten Formel von Karl Rahner (wiederum einem Deutschen!) zu  veranschaulichen. Wie "der Hörer des Wortes"[1] im Prozeß des Verstehens sich verändert und zu immer tieferem Verständnis bereit und fähig wird, so etwa konnte der ungarische Jurist - profanisiere ich - aufgrund und wegen seines Vorverständnisses in den Rezeptionsprozeß erfolgreich einsteigen und darin und dadurch zu vollständiger Emanzipation gelangen. Das nötige Vorverständnis war dem Umstand zu verdanken, daß Ungarn in den letzten zwanzig Jahren nach dem Westen schon offen war, die europäische Rechtsentwicklung war in Ungarn bekannt. Paradoxerweise kam auch der inhärente Konservatismus des Sozialismus dem problemlosen und aktiven Verstehen europäischen Rechtsdenkens zugute: während der Herrschaft des Marxismus wurde die Geschichte mit besonderem Gewicht studiert. Es gab keine ordentliche Dissertation ohne je ein Kapitel über die Geschichte des betroffenen Rechtsinstituts im deutschen, französischen und anglo-amerikanischem Recht. Der Vergleich wurde bis zu der Gegenwart verfolgt. Kein deutscher Student hört so viel in Pflichtvorlesungen über europäische Rechtsgeschichte wie die östlichen Kommilitonen. Mag dieses Wissen jetzt durch modernere und nützlichere Kurse verdrängt werden - es war bei der Rezeption ungemein nützlich. Es war eine Art Genugtuung, daß sich die Juristen Ungarns sofort, ohne Verstehensschwierigkeiten ans Werk setzen konnten.

4. Dementsprechend bezog sich die Art und Weise der Rezeption auf Inhalt und Wesen der Rechtsinstitute. Man stößt nur selten auf eine direkte Übernahme, noch weniger auf Zitate. Wo sie vorhanden sind, sind sie als Verstärkung der Legitimation des Urteils für das Publikum oder meistens für die Politik - nicht selten aber für die Überzeugung der Richterkollegen - bestimmt. Es kam jedoch manchmal auch zu regelrechter Übernahme samt Quellenangabe, wie z.B. als in Ungarn das Grundrecht auf den Schutz persönlicher Daten (ein selbständiges Recht in der Verfassung) als informationelles Selbstbestimmungsrecht interpretiert wurde.[2]

Viel häufiger erkennt man die Herkunft einer Idee an Begriffen und an dem Wortgebrauch. Eindeutig stammen „Wesensgehalt“, „Verhältnismäßigkeit“ aus Deutschland. Von hier kommt die Unterscheidung zwischen Staatsziel und subjektivem Recht oder die Einführung des sogenannten Institutionenschutzes. Man wendete das Wort nicht an, doch hieß hier die Lösung des ungarischen Verfassungsgerichts zu Gewissensfreiheit in dem Urteil über kirchliche Schulen "praktische Konkordanz".[3] Das ungarische Gericht nannte aus taktischen Gründen die aus Deutschland stammende „verfassungskonforme Auslegung“ für lange Zeit nicht beim Namen (weil sie als Kompetenzüberschreitung scharf kritisiert wurde), aber praktizierte sie.

Die verfassungskonforme Auslegung wurde zwar aus Deutschland übernommen, hätte aber auch aus Amerika rezipiert werden können, wie ich später vergnügt denselben Gedanken dort - nur von hundert Jahren früheren Datums - entdeckte. Je mehr es um das "gemeinsame Rechtsgut" geht, umso weniger kann die Quelle identifiziert werden. Der ausgedehnte Schutz  für die Kritik an öffentlichen Machtträgern wurde in den achtziger Jahren allgemein. Die Wendeländer hätten dies aus der Rechtsprechung fast aller Länder zur Redefreiheit rezipieren können.

Nicht nur positives Recht wurde angeeignet. Kenner der Theorie entdecken leicht den Einfluß berühmter Theoretiker oder Handbücher. Der "Stern" wurde am Gericht in Budapest regelmäßig benutzt. Oder ein anderes Beispiel, diesmal nicht von hier: das erste Entschädigungsurteil enthält vieles von Dworkin's Gedanken zur positiven Diskriminierung.

Schließlich muß ich die wirklich befreiende Wirkung nennen, die die Geschichte anderer Verfassungsgerichte auf uns ausübte. Ihre Haltung in schweren Situationen, ihr Verhalten politischen Attacken gegenüber oder die Art, wie sie zwischen Neuerung und Beständigkeit balancierten, war lehrreich und gab praktische Hilfe in schweren Stunden oder verstärkte den Mut zu großen Entscheidungen.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß das ungarische Verfasungsgericht vieles aus Deutschland rezipiert hat, ebensoviel aber bewußt anders entschied. Trotzdem gibt es eine überwältigende Gemeinsamkeit, was das Rollenverständnis, aber auch die erlangte Bedeutung und Akzeptanz beider Gerichte angeht.

Es war notwendig, bei diesen Fragen des Hintergrundes der Rezeption verhältnismäßig lange zu verweilen. Ich wollte dadurch eine Einsicht vermitteln, die sonst nur der Einheimische hat. Der "besondere Teil" meines Vortrages kann kürzer sein; dort kann ich mich vielmehr auf Hinweise und Aufzählungen verlassen.

II.

1. Für den Anfang der Verfassungsgerichtbarkeit in einem Land, wo nach vierzig Jahren des sozialistischen Staatsrechts keine brauchbare verfassungsrechtliche und noch weniger eine ausgefeilte dogmatische Tradition gab, war es am wichtigsten, das Werkzeug, d.h. die Methodik zu erwerben. Es stellten sich sofort zwei grundsätzliche Fragen: mit welcher Strenge, zugleich aber mit welcher Berechenbarkeit fängt das Gericht mit der Beurteilung von Grundrechtsbeschränkungen an. Zweitens war es dabei unumgänglich, die Rolle der besonderen historischen Situation des Systemwechsels zu klären: ob sie Ausnahmen von den normalen Garantien der Verfassung - sei es eben in Namen der Gerechtigkeit - gestattet.

a) Die Verfassung enthielt - offensichtlich in Anlehnung an den UN-Bürgerrechtspakt und die EMRK - die üblichen Gründe, aus denen die Ausübung eines Grundrechts eingeschränkt werden kann: wenn die Beschränkung im Interesse der inneren und äußeren Sicherheit des Staates, der inneren Ordnung, der allgemeinen Gesundheit, der öffentlichen Moral, des Schutzes der Grundrechte und der Freiheit anderer erforderlich ist. Es fehlte jedoch die Klausel "insoweit die Beschränkung in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich ist". Die Verfassung sah statt dessen eine weitere formelle Bedingung vor: die Einschränkung soll durch ein Gesetz von Verfassungsrang erfolgen (Art. 8.III). Schon anläßlich der zweiten veröffentlichten Entscheidung des Verfassungsgerichts habe ich mich in einer abweichenden Meinung gegen die einsetzende Methode der praktischen Einzelfallabwägung  gewandt, die nicht einmal die eben zitierte Verfassungsbestimmung als Maß nahm. Die abweichende Meinung besteht auf dem Kontrollmaßstab der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit.[4] (Entscheidung 2/1990.(II.18.)AB.) Dieser Maßstab wurde dann befolgt, in kurzer Zeit offensichtlich nach deutschem Muster verfeinert und ist feste Formel geworden. Im Rückblick ist es schockierend, wie diese Formel - und mit ihr das Verfassungsgericht - am geltenden Verfassungtext vorbei- oder darüber hinausging. Damals sprach keiner davon. Es ist wahr, daß diesbezüglich die Verfassung selbst im Sommer 1990 geändert wurde. Wahrscheinlich aus politischem Mißtrauen gegenüber den weit ausdehnbaren Gründen der Grundrechtsbeschränkung, wie sie die Verfassung enthielt, wurde diese Regel durch eine andere ersetzt, nach der die Regeln, die Grundrechte betreffen, durch (einfaches) Gesetz festgelegt werden, das aber den Wesensgehalt der Grundrechte nicht einschränken darf. Der Verfassungsgeber glaubte augenscheinlich, daß der Wesensgehalt eines Rechts eine feste Größe ist. Die Politiker vermochten nicht vorauszusehen, daß das Verfassungsgericht - auf dem schon betretenen (deutschen) Weg - den Wesensgehalt durch die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkung bestimmen wird. Noch 1995 - als die damalige Regierung ganz beispiellos das Verfassungsgericht in einer Regierungserklärung kritisierte, weil es Teile des Sparpakets der Regierung für verfassungswidrig befunden hat - beanstandete die Regierung den Gebrauch solcher "unbestimmter" Begriffe wie - unter anderen - des Wesensgehalts.

Nicht nur die grundsätzliche Methode der Grundrechtsbeschränkung wurde aus dem deutschen Recht übernommen. Auch feinere Einzelnmaßstäbe fanden Eingang in die ungarische Verfassungsrechtsprechung. Eindeutig rezipiert ist z.B. der Satz, daß die die Meinungsäußerungsfreiheit beschränkenden Gesetze eng auszulegen sind[5]; oder die Abstufung des Maßstabs bei dem Recht auf Berufsfreiheit je nachdem, ob es um die Wahl oder die Ausübung eines Berufs geht[6].

b) Die schwierigste Methodenfrage für die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Wendezeit war das Problem der verfassungsrechtlichen Handhabung des "Systemwechsels" selbst. Dies stellte sich für Ungarn ebenso wie für Deutschland und für alle Länder, die in dem neuen welthistorischen Experiment eines "friedlichen Überganges" von einer Diktatur oder einem autoritären Regime zum demokratischen Rechtsstaat beteiligt waren.

Bezüglich der Antwort auf diese Frage kann man kaum von Rezeption sprechen. Ganz behutsam könnte ich mich so ausdrücken, daß die Lösung der eminenten Übergangsfragen höchstens in Kenntnis paralleler Bestrebungen erfolgte. Mehr erlaubte die Zeit nicht: die Urteile wurden zu gleicher Zeit gefällt, einen im voraus existierenden "europäischen Standard" gab es hier nicht. Viel wichtiger ist jedoch, daß es zu der kohärenten Entscheidung all dieser Fragen eines Vorverständnisses des Verfassungsgerichts hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Bedeutung des "Überganges" bedurfte. Die Wasserscheide war, ob das jeweilige Verfassungsgericht dafür oder dagegen entschied, daß die außerordentliche, einmalige historische Situation Ausnahmen von der unbedingten Geltung der Garantien der Verfassung zuläßt. In jedem Wendeland gab es die gefühlsgeladene Forderung: zuerst Begleichung der Schulden, d.h. berechtigter Rückschlag, dann könne der Rechtsstaat kommen. Die Frage stellt sich aber auch auf der höchsten Ebene: ob nun endlich die Verfassung waltet, oder gibt es doch noch höherrangige Normen - vor allem die Gerechtigkeit -, die in dieser außerordentlichen Situation, aber nur dann und nur einmal die formellen Garantien der Verfassung brechen dürfen. Was ist also das wirklich letzte Recht, das in einmaligen Grenzfällen gilt?

Das Problem war nicht nur bei der strafrechtlichen Vergangenheitsbewältigung unumgänglich. Von dieser Entscheidung hing ab, ob ein Staat (wenigstens als Regel) die Eigentumsverhältnisse von vor vierzig oder mehreren Jahren restauriert oder nur eine symbolische Entschädigung bietet. Diese Wahl beinhaltete auch eine Entscheidung für den vollständigen und formellen Bruch mit dem früheren Recht oder für die Alternative eines stufenweisen Umbaus. Der Umgang mit der verfassungsrechtlichen Interpretation der "Transition" bestimmte den Charakter, vor allem den Stil des Systemwechsels.

Dieses schwierige Thema gehört zu diesem Vortrag nur insoweit, daß ich es - die oben praktizierte Behutsamkeit in Ausdrucksweise verlassend -  als Gegenbeispiel zur Rezeption anführe. Wenn es im Rückblick überhaupt verfassungsrechtliche Schulen des Systemwechsels gibt, dann repräsentiert Ungarn den einen und Deutschland den anderen Weg. Deutschland als Vertreter der "retrospektiven" Richtung entschied für die "Gerechtigkeit" und ermöglichte eine rückwirkende Veränderung der Verjährungsregeln im Strafrecht; auch das Eigentum wurde den ehemaligen Eigentümern rückerstattet. Ungarns "prospektive" Schule ließ aufgrund der Außerordentlichkeit der Situation keine Ausnahme von den strafrechtlichen Garantien der Verfassung zu, beharrte auf dem formellen Verfassungspositivismus, erhob die Rechtssicherheit zum wichtigsten, konstituierenden Element des neuen Rechtsstaates. Das Verfassungsgericht öffnete jedoch den Weg für die Verfolgung der für Ungarn wichtigsten Straftaten von 1956 über das Völkerrecht: Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit verjähren nicht[7]. Aufgrund der Rechtskontinuität konnte der Staat auch das einst verstaatlichte Eigentum frei privatisieren, eine Entschädigung der Alteigentümer erfolgte davon völlig getrennt.

Diese Entscheidungen waren zutiefst in der Geschichte beider Ländern verwurzelt, inbegiffen der Nachkriegszeit und auch den Unterschied zwischen der Wiedervereinigung Deutschlands und dem verhandelten Übergang in Ungarn, wo selbst die Verfassung noch vor den freien Wahlen verkündet wurde. In Ungarn demonstrierte das Verfassungsgericht eben an diesen symbolischen Fragen der Wende, daß sich der neue Rechtsstaat von dem vorigen Regime dadurch unterscheidet, daß jetzt das Recht unbedingt über die Politik herrscht, keine - wiewohl gerechte - politische Forderung die Grenze des positiven Rechts überschreiten kann, die formelle Rechtssicherheit die Freiheiten und Rechte jetzt unbedingt garantiert.

Aus dem prinzipiellen Unterschied bezüglich des Überganges folgten dann weitere Differenzen. Aufgrund seines betonten Verfassungspositivismus vermied zum Beispiel das ungarische Gericht im allgemeinen, sich auf die "Werteordnung der Verfassung" zu berufen, was für die frühere deutsche Rechtsprechung so charakteristisch war. Anstatt dessen zogen sich die ungarischen Verfassungsrichter auf die einzelnen Grundrechte zurück. Wie sehr es aus taktischen Gründen geschah, verrät der Aktivismus mit dem das ungarische Gericht den Wertinhalt der einzelnen Grundrechte innerhalb dieses Rahmens schon ohne Bedenken weit entfaltete. Hier konnte es schon zu Übernahmen aus dem deutschen Recht kommen. Hinsichtlich der Religionsfreiheit und der Meinungsfreiheit, vor allem aber des allgemeinen Persönlichkeitsrechts[8] gab es eine klare Rezeption auch von Wertvorstellungen aus der deutschen Judikatur.

c) Eigentümlicherweise verlieh eben der Systemwechsel der Unterscheidung zwischen Staatszielen und subjektiven Rechten eine besondere Bedeutung. Der Wortgebrauch der Verfassung macht keinen Unterschied, sie spricht ausschließlich von "Rechten" auch im Zusammenhang mit der "sozialen Sicherheit", der "bestmöglichen körperlichen und seelischen Gesundheit", der "Arbeit"; Grundbestimmungen zur Wirtschaftsverfassung unterscheiden nicht klar zwischen Rechten und "Freiheiten" z.B. des wirtschaftlichen Wettbewerbs, die der Staat gemäß der Verfassung "anerkennt und fördert". Gerade in einer postsozialistischen Gesellschaft war es lebenswichtig zu klären, daß die sozialen Rechte und das Recht auf Arbeit nicht bzw. nicht in der Allgemeinheit, wie sie die Verfasssung nennt, subjektive Rechte sind. Es kostete viel Zeit und Diskussion, bis innerhalb des Verfassungsgerichts die Mehrheit die in Deutschland geläufige Unterscheidung zwischen Staatszielen und subjektiven Rechten akzeptierte. Dabei hat das Gericht das Recht auf Arbeit als subjektives Recht mit dem Recht auf freie Berufswahl und dem Recht auf Unternehmung (Gewerbefreiheit) gleichgesetzt[9]. Die Idee wurde uns aus Deutschland bekannt, es wurden auch weitere Differenzierungen innerhalb des Rechts auf die freie Berufswahl übernommen.

Auf ähnlichen Spuren gelangte das ungarische Gericht zur Feststellung der wirtschaftspolitischen Neutralität der Verfassung. Die Marktwitschaft und der freie Wettbewerb wurden als Staatsziele qualifiziert, deren verfassungswidrige Beschränkung nur subsidiär und im äußersten Fall vorstellbar ist, normalerweise soll ihre Verletzung auf die verfassungswidrige Verletzung eines besonderen Grundrechts (wie das Recht auf Eigentum, der Berufs- oder Gewerbefreiheit) zurückgeführt werden[10]. All dies dürfte hier theoretisch gut bekannt sein. Was die Praxis anbelangt, sie gestaltete sich hinsichtlich der sozialen Rechte etwa ähnlich wie in Deutschland. Ein Unterschied bei der Berufsfreiheit ist aber bezeichnend: in Ungarn wurde ein numerus clausus für Taxis in Budapest für verfassungswidrig gehalten - mit der Fußnote für den inneren Gebrauch, daß es bei uns unmöglich wäre, die Verfassungsmäßigkeit der Festsetzung der Zahl der Lastwagen für Transportunternehmen mit der wirtschaftlichen Not der Bundesbahn zu rechtfertigen, wie es hier geschah.

d) Die Rezeption des Gedankens vom Institutionenschutz erwies sich als äußerst fruchtbar. Schon 1992, im Grundsatzurteil zur Meinungsfreiheit führte das Verfassungsgericht - in Anlehnung an die deutsche Rechtsprechung - aus, daß aus dieser Verfassungsbestimmung nicht nur ein subjektives Recht, sondern auch die Pflicht des Staates folge, die Bedingungen für die Entstehung einer demokratischen öffentlichen  Meinung und ihre Aufrechterhaltung zu sichern[11]. Diese Einrichtungsgarantie wurde dann im Urteil über den öffentlichrechtlichen Rundfunk und Fernsehen zu einem je nach den Medien gestaffelten System positiver Maßnahmen des Staats entwickelt, der die entsprechenden organisatorischen und rechtlichen Garantien zu bieten hat. Die Rezeption ging auf diesem Feld bis zu einer beispielsweisen Darstellung des (zwar nicht so genannten, jedoch eindeutig deutschen)  Zwei-Säulen-Systems und des Rundfunkrates, die als eine mögliche technische Lösung zur Sicherung der Neutralität vorgestellt wurden.

Der Institutionenschutz spielte auch in der Sache Religionsfreiheit eine besondere Rolle. Wenn gewisse Körperschaften der Verwirklichung von Grundrechten dienen, kann die Zuwendung von öffentlichen Mitteln (oder eine Restitution verstaatlichten Funktionsvermögens) verfassungsgemäß sein (und nicht diskriminatorisch gegenüber anderen Institutionen), falls sie die Funktionsfähigkeit dieser Körperschaften und ihre Unabhängighkeit vom Staat fördert[12]. Diesen Schutz konnten dann kirchliche Schulen (und die der ethnischen Minderheiten) und gewissermaßen auch die Gemeinden genießen. Am bedeutendsten wurde jedoch der Institutionenschutz als Schutzpflicht des Staates bezüglich des ungeborenen Lebens. Die beiden Abtreibungsurteile in Ungarn bauen noch stärker auf diesem Gedanken auf als die deutschen. Ungarn wollte nämlich (wie das Urteil selbst darauf hinweist) den logischen Bruch des Bundesverfassungsgerichts vermeiden, daß das Urteil einerseits dem Embryo ein Lebensrecht einräumt, andererseits aber dieses Recht einschränkbar macht. Die ungarischen Urteile gingen allein aus dem Institutionenschutz aus[13].

Keine Parallele findet dagegen in Deutschland die ungarische Auslegung des "Rechts auf eine gesunde Umwelt". Nach dem Verfassungsgericht steht dieses "Recht" eigenständig zwischen einem Staatsziel und einem subjektiven Recht; bei ihm überwiegt der Institutionenschutz. Aus diesem Recht folgt eine Erhaltungspflicht des Staates in bezug auf den status quo des rechtlichen Schutzes. Er kann nur unter Voraussetzungen vermindert werden, die sonst für eine Grundrechtsbeschränkung notwendig gewesen wären[14].

e) Von den Einfüssen der deutschen Methodolik sei schließlich der Vertrauensschutz genannt. Zwar war der Schutz wohlerworbener Rechte auch immer ein  Lieblingsargument in den Bürgerklagen, aber das Gericht lernte vieles von Deutschland hinsichtlich der Frage, wie ein Verfassungsgericht zwischen der notwendigen Neuerung und dem Schutz der am alten Rechtszustand haftenden Interessen einen Ausgleich herbeizuführen hat. Ich denke hier vor allem an Fälle, wo das Gericht eine Übergangsperiode als Voraussetzung der Verfassungsmäßigkeit verlangte. Auf diese Weise lösten wir mehr als eine politisch heikle Sache, z.B. die wesentliche Veränderung (auf Deutsch: Kürzung) der Leistungen der Sozialversicherung[15].

2. Die Kompetenzen des ungarischen Verfassungsgerichts weichen vom europäischen Standard dadurch ab, daß sie einseitig zu abstrakt sind: die abstrakte Normenkontrolle, die in einer actio popularis von einem jeden beantragt werden kann, beherrscht die Tätigkeit dieses Gerichts. Dazu kommen noch die abstrakte Verfassungsauslegung und die Klage auf Feststellung der verfassungswidrigen Unterlassung einer Rechtsetzungsaufgabe, zu deren Erfüllung dann das Gericht eine Aufforderung erläßt. Eine Verfassungsbeschwerde im deutschen Sinne gibt es jedoch nicht.[16] Das Verfassungsgericht war daher ständig bemüht, seine Kompetenzen in Richtung Konkretheit zu verschieben und Kontrolle auch über die Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte (wenigstens über ihre Tendenzen) zu gewinnen.

Dabei gelangte das Gericht nach der Einführung der Prüfung des "lebendigen Rechts" nach italienischem Muster schließlich zur Übernahme der verfassungskonformen Auslegung aus Deutschland. Anders als im Grundgesetz gab es in der ungarischen Verfassung keine Stütze dafür. Daneben befanden wir uns noch inmitten der Kompetenzauseinandersetzungen mit dem Obersten Gericht (als wären wir in der Lage des Bundesverfassungsgerichts in den fünfziger Jahren). Deswegen nannte das Verfassungsgericht die verfassungskonforme Auslegung anfangs nicht beim Namen. Auch sein Ansatz war umgekehrt. Es ging nicht von der zu interpretierenden Norm aus, sondern von der Verfassung und bestimmte die abstrakten Erfordernisse, innerhalb derer eine oder mehrere verfassungsgemäße Auslegungen der Norm möglich sind.[17]

Bei der Feststellung, daß die abstrakte Normenkontrolle auch die Kontrolle von Zustimmungsgesetzen zu internationalen Verträgen mit umfaßt, berief sich das ungarische Gericht ausdrücklich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Die Bestimmungen über die eigene Kompetenz wurden im Tenor d.h. im Leitsatz festgehalten. Dieses "das heißt" ist kein Lapsus von mir, sondern ein Fehler des Verfassungsgerichts. Das Gericht wollte den Gebrauch von Leitsätzen übernehmen, dabei hat es aber den Unterschied von Leitsatz und Urteilsformel nicht beachtet, es hat die beiden miteinander verschmolzen. Aus diesem Mißverständnis entstanden die normenartigen "Leitsätze" des ungarischen Verfassungsgerichts, die - entsprechend den abstrakten Kompetenzen - häufig abstrakte inhaltliche Feststellungen enthalten. Sie sind erga omnes verbindlich. Im Falle einer abstrakten Verfassungsauslegung wirken sie daher wie Zusätze zum Verfassungstext, sonst als verbindliche Vorgaben für den Gesetzgeber oder eben das ordentliche Gericht.

Es gibt nicht nur fehlgeschlagene, sondern auch erfolglose Rezeptionsversuche. Vergebens wollte das Gericht die einstweilige Verfügung einführen lassen. Anders als bei der auf die verfassungskonforme Auslegung ausgedehnten Normenkontrolle, kann hier keine bestehende Kompetenz so weit ausgelegt werden. Zu der einstweiligen Verfügung wäre eine Gesetzgebung notwendig gewesen. Das Parlament hat jedoch den Wunsch des Gerichtes abgelehnt. Als Aushilfe griff das Verfassungsgericht zur Aufhebung der Bestimmungen über das Inkrafttreten des Gesetzes und verschob die inhaltliche Prüfung bis auf weiteres. Dazu braucht man jedoch das Zusammentreffen vieler Bedingungen, von einem recht früh gestellten Antrag angefangen. Ein solches Verfahren kann jedoch den Verdacht eines politischen Handels seitens des Gerichts heraufbeschwören.

Vor meinem Ausscheiden wollte ich noch die Kompetenz des Verfassungsgerichts hinsichtlich der Beilegung von Kompetenzkonflikten ganz im Geiste des deutschen Organstreits auslegen. (Das Verfassungsgerichtsgesetz hatte nur den engen klassischen verwaltungsrechtlichen Kompetenzkonflikt vor Augen, bei dem das Verfassungsgericht das zum Verfahren verpflichtete Organ bestimmt.) Ein geeigneter Antrag lag glücklicherweise vor, mein Entwurf war ausgearbeitet. Plötzlich nahm der Antragsteller den Antrag zurück. Vergebens argumentierte ich mit der Straßburger und der deutschen Praxis - darunter mit der frischen Entscheidung in der Sache Rechtschreibreform -, die Mehrheitsentscheidung stellte das Verfahren ein.[18]

3. Es würde den Rahmen dieses Vortrages sprengen, wollte ich die zahlreichen Beispiele der Rezeption hinsichtlich eines jeden Grundrechts aufzeigen. Schon früher habe ich Beispiele genannt (siehe Meinungsfreiheit, Medienrecht, Berufsfreiheit, auch die Religionsfreiheit kam beiläufig zur Sprache). Ich beschränke mich auf einige Ergänzungen.

Die Verfassung stellt besonders strenge Anforderungen an die Enteignung, sie ist nur gegen vollständige, unbedingte und sofortige Entschädigung möglich. Dementsprechend praktizierte das Verfassungsgericht in den ersten Jahren einen übertriebenen Eigentumsschutz. Erst nach 1994 wurde dieser Schutz aufgelockert: er wurde einerseits auf eigentumsähnliche Positionen ausgedehnt, andereseits aber über die Anerkennung der Sozialgebundenheit des Eigentums auch relativiert. Dies hatte Folgen auch für die öffentlichrechtlichen Ansprüche aus der Sozialversicherung. Nach deutschem Muster kam dem Teil der Ansprüchen Eigentumsschutz zu, der auf Eigenleistung der Versicherten beruhte[19].

Ich greife wieder auf die Religionsfreiheit zurück, um eine indirekte Art des Einflusses des deutschen Rechtsdenkens zu zeigen. Es kommen in Europa alle möglichen Varianten des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche vor, von der Staatskirche bis zu völliger Separation. Die ungarische Verfassung schreibt die Trennung von Staat und Kirche vor. Das Verfassungsgericht war beiderseitigem Druck ausgesetzt. Einerseits war die Meinung in der Öffentlichkeit stark vertreten, die die Trennung nach dem amerikanischen Modell interpretierte. Zu ihr zählt auch die aus dem Sozialismus überkommene Ansicht, die die negative Religionsfreiheit als Regel ansieht und daher auch für eine strikte Trennung eintritt. Andererseits meldeten sich restaurative Ansprüche auf Wiederherstellung einer Machtposition für die traditionellen Großkirchen. Um zwischen diesen Extremen in der Mitte zu bleiben, war die in dem deutschen Recht und Rechtsprechung enthaltene "Kooperation trotz der Trennung" lehrreich und gab Denkanstöße, obwohl das ungarische Verfassungsrecht offensichtlich in der Kooperation nicht so weit gehen kann wie das deutsche.

Auch von der Meinungsfreiheit war schon die Rede. Jetzt möchte ich die Aufmerksamkeit auf zwei Eigentümlichkeiten lenken. Zuerst steht die ungarische Rechtsprechung zur Meinungsfreiheit im Zeichen der amerikanischen liberalen Richtung, die ihren Einfluß auch in Deutschland zeitigte und so scharfe Kritik an das Bundesverfassungsgericht hervorrief. Zweitens: Dementsprechend findet man in den ungarischen Urteilen nicht nur die schon erwähnten rezipierten deutschen Rechtsgedanken wieder, sondern z.B. eine Auseinandersetzung mit dem Test des clear and present danger. Als dritte Quelle gesellen Zitate hinzu von der königlichen Curia (dem ungarischen Obersten Gericht) aus dem vorigen Jahrhundert - auch eine Art Rezeption. Es sei bemerkt, daß mit seinem liberalen Ansatz das Gericht einen Versuch unternahm. Die Straftat der "Verletzung einer Gemeinschaft" oder "Verunglimpfung einer Rasse, Religion, Nation" wurde für gegen die Meinungsäußerungsfreiheit verstoßend erklärt und als verfassungswidrig aufgehoben. Damit wollte das Gericht erproben, wieweit die Geschichte das Pendel bei diesem Ausschlag in die Richtung einer vollständigen Redefreiheit inmitten Ost-Mitteleuropas heute noch bremst. Nach der liberalen Antwort des Verfassungsgerichts hat das Parlament auf Vorschlag des Staatspräsidenten die "Verletzung einer Gemeinschaft" in anderer Fassung aufs neue strafbar gemacht. Auch dieser Straftatbestand wurde jedoch als verfassungswidrig aufgehoben[20].

Das Schulbeispiel der Rezeption, das ich zum Abschluß vorgesehen habe, ist das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Wie in Karlsruhe, wurde auch in Budapest dieses Recht als Muttergrundrecht, als allgemeines Auffanggrundrecht, als allgemeine Handlungsfreiheit aufgefaßt. Auch das ungarische Gericht leitete daraus in der Verfassung nicht genannte Rechte ab, wenn es der Schutz menschlicher Autonomie notwendig machte. wie zB. beim Recht auf Eheschließung, wogegen die Pflicht zur Einholung einer Erlaubnis des Vorgesetzten bei Berufssoldaten verstösst; oder beim Recht auf Kenntnis der blutmäßigen Herkunft[21]. Da die ungarische Verfassung über Datenschutz, Umweltschutz, Wehrdienstverweigerung besondere Bestimmungen enthält, mußten diese nicht aus dem Recht auf Würde hergeleitet werden, doch sprechen die Begründungen in jedem dieser Fälle auch von dem Persönlichkeitsrecht[22]. Die ungarische Verfassung enthält dagegen nicht das Verbot der Todesstrafe. Die Verfassungswidrigkeit der Todesstrafe hat das Verfassungsgericht mit dem Recht auf Leben und auf menschliche Würde begründet und diese Strafe schon 1990 aufgehoben[23]. Mit der Verknüpfung der Rechte auf Leben und Würde betrat das ungarische Gericht eigene Wege. Da diese Rechte in ihrer Einheit als absolut geschützt und begrifflich unbeschränkbar angesehen wurden, bediente sich das ungarische Verfassungsgericht auch hinsichtlich der Abtreibung einer anderen Begründung als das Bundesverfassungsgericht.

III.

Diese Beispiele k0nnten hoffentlich ausreichend beweisen, daß Ungarn und Deutschland hinsichtlich der Menschenrechte und der Grundrechtsdogmatik eine gemeinsame Sprache sprechen, daß zu dieser Gemeinsamkeit die Rezeption deutschen Rechts in Ungarn wesentlich beigetragen hat, weiterhin daß der Rezeptionsprozeß auch Elemente der Aktivität, der Entwicklung eines eigenen Beitrags und die Möglichkeit der Gegenseitigkeit mit umfaßte. Ungarn ist damit neben Deutschland zu einem Teil der gemeinsamen europäischen Verfassungslandschaft geworden.

Vortrag  von  Professor  László Sólyom  aus  Anlaß  seiner  Auszeichnung  mit dem Ehrendoktortitel  der  Universität  Köln am 9. Februar 1999.           


[1] Unter diesem Titel veröffentlichte Rahner 1938 sein Buch, das jedoch erst in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts eine immer bedeutendere Wirkung entfaltete. Es wurde 1989 auch ungarisch herausgegeben.

[2] Entscheidung 15/1995. (IV.13.) AB, Magyar Közlöny 1991/805, in deutscher Übersetzung abgedruckt in Brunner, Georg/Sólyom, László: Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn. Analysen und Entscheidungssammlung 1990-1993, Baden-Baden 1995, S. 163, 177. Diese Auffassung von dem informationellen Selbstbestimmungsrecht wurde schon früher in der Entscheidung 20/1990. (X.4.)AB, Magyar Közlöny 1990/2078 vertreten.

[3] 4/1993. (II.12.) AB, Magyar Közlöny 1993/702, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom  S. 421, 429.ff.

[4] Entscheidung 2/1990. (II.18.) AB, Magyar Közlöny 1990/335, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 119. 124.

[5] Entscheidung 30/1992. (V.26.) AB, Magyar Közlöny 1992/1908, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 368, 379.

[6] Entscheidung 21/1994. (IV.16.) AB, Magyar Közlöny 1994/1406.

[7] Entscheidung 53/1993. (X.13.) AB, Magyar Közlöny 1993/8793, in deutscher Übersetzung in Brunner/Sólyom  S. 520. Näher hierzu Sólyom, László: Systemwechsel und Veränderungen im Strafrecht in Ungarn aus der Sicht der Verfassungsgerichtsbarkeit, in Lüderssen, Klaus (Hrsg.): Aufgeklärte Kriminalpolitik oder Kampf gegen das Böse? Band V. Baden-Baden 1998, S. 167. sowie Sólyom in Brunner/Sólyom, S. 83 f.; Sonnevend, Pál: Verjährung und völkerrechtliche Verbrechen in der Rechtsprechung des ungarischen Verfassungsgerichts, ZaöRV 1997/195; Zimmermann, Stefan: Zum zweiten Verjährungsbeschluss des ungarischen Verfassungsgerichts, Jahrbuch für Ostrecht XXXV/2, 1994, 293.

[8] Zur Religionsfreiheit s.o. Fn. 3, zur Meinungsfreiheit Fn. 5, zum Persönlichkeitsrecht zuerst Entscheidung 8/1990. (IV.23.) AB, Magyar Közlöny 1990/751.

[9] S.o. Fn. 6 und die Entscheidung 54/1993.(X.13.) AB, Magyar Közlöny 1993/8801.

[10] S.o. Fn. 6 und zur "Marktwirtschaft" und zum "freien Wettbewerb" die Entscheidung 33/1993. (V. 28.) AB, Magyar Közlöny 1993/3771.

[11] Entscheidung 37/1992. (VI.10.) AB, Magyar Közlöny 1992/2034, in deutscher Übersetzung in Brunner/Sólyom  S. 412.

[12] Entscheidung 4/1993 (II.12.) AB, Magyar Közlöny 1993/702, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 421, 440 ff.

[13] Entscheidungen 64/1991. (XII. 17.) AB, Magyar Közlöny 1991/2809, in deutscher Übersetzung abgedruckt in Brunner/Sólyom  S 256, und 48/1998. (XI. 23.) AB, Magyar Közlöny 1998/6654, die Leitsätze sind in deutscher Übgersetzung abgedruckt in Osteuropa-Recht 1999/169. Näher dazu Halmai, Gábor in Frowein, Jochen /Marauhn, Thilo (Hrsg.): Grundfragen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Mittel- und Osteuropa, Berlin u a. 1998, S 125, 127 f.; Küpper, Herbert: Das zweite Abtreibungsurteil des ungarischen Verfassungsgerichts, Osteuropa-Recht 1999/155.

[14] Entscheidung 28/1994. (V.20.) AB, Magyar Közlöny 1994/1919. Näher dazu Sólyom in Brunner/Sólyom  S. 86.

[15] Im zweiten Halbjahr von 1995 ergingen 18 Urteile zum Sparpaket. Grundsatzentscheidung ist 43/1995. (VI.30.) AB, Magyar Közlöny 1995/3036. Näher dazu Küpper, Herbert: Der Sparkurs der ungarischen Regierung auf dem Prüfstand des Verfassungsgerichts, ROW 1996/101.

[16] Ausführlich zu den einzelnen Verfahrensarten Brunner in Brunner/Sólyom S. 25 ff.

[17] Entscheidung 38/1993. (VI.11.) AB, Magyar Közlöny 1993/4134. Deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 475.

[18] Entscheidung 42/1998. (X.2.) AB, Magyar Közlöny 1998/5794.

[19] Entscheidungen 64/1993. (XII.22.) AB, Magyar Közlöny 1993/11074, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S 539, 546 ff, und 43/1995. (VI.30.) AB, Magyar Közlöny 1995/3036. .Näher dazu Sólyom in Brunner/Sólyom S. 87 ff.

[20] Entscheidungen 30/1992. (V.26.) AB, Magyar Közlöny 1992/1908, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom  S. 368, und 12/1999. (V.21.) AB, Magyar Közlöny 1999/2869.

[21] Entscheidungen 22/1992. (IV.10.) AB, Magyar Közlöny 1992/1389, und 57/1991. (XI.8.)AB, Magyar Közlöny 1991/2451, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 239.

[22] Entscheidungen 15/1991.(IV.13.) AB, Magyar Közlöny 1991/805, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom  S. 163, 28/1994. (V.20.)AB, Magyar Közlöny 1994/1919, 46/1994. (X.21.) AB, Magyar Közlöny 1994/3371.

[23] Entscheidung 23/1990. (X.31.) AB, Magyar Közlöny 1990/2175, deutsche Übersetzung in Brunner/Sólyom S. 136.

 

 

                                                     László  Sólyom

Geboren  am 3. Januar  1942  in Pécs. 1965 Abschluss  des  Studiums an der Juristischen Fakultät der Universität  Pécs  und  auch eines  fünf-Semester Lehrgangs an der Nationalbibliothek  Széchenyi. Nach  kurzer  Referendarzeit  in  Budapest von August 1966 bis Januar 1969 wiss. Assistent im Institut für Zivilrecht der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Hier  promovierte  er   im  Jahre  1969. Zwischen 1969 und 1981 wiss. Mitarbeiter im Institut für Staats- und  Rechtswissenschaften der Ungarischen Akademie der Wissenschaften. 1982 Professor für Zivilrecht an der Loránd-Eötvös-Universität, seit 1994 auch an der Pázmány Péter  Katholischen  Universität Budapest.  1990-1998  Präsident des  ungarischen  Verfassungsgerichts. 1998  Humboldt-Preis, Februar 1999 Dr. h.c. der  Universität  Köln, 1999/2000  Gastprofessor   an der Universität  Köln.