Einführung

Der Europäische Rat vom 12./13. Dezember 1997 in Luxemburg hatte den Startschuss zu einer neuen Erweiterungsrunde der Europäischen Union gegeben. Auf der Basis der Empfehlungen der Europäischen Kommission in ihrer im Juni 1997 veröffentlichten AGENDA 2000 wurden Anfang April die Verhandlungen mit jenen Ländern aufgenommen, die aus Sicht des Europäischen Rates in ihren Transformationsprozessen am weitesten fortgeschritten sind. In der AGENDA 2000 waren die Reformanstrengungen aller Beitrittskandidaten gewürdigt worden, zugleich wurde jedoch festgestellt, dass bisher keiner der Beitrittskandidaten die Bedingungen zufriedenstellend erfüllt hat, die die EU 1993 in ihren Kopenhagener Beschlüssen zur verbindlichen Grundlage einer Vollmitgliedschaft erklärt hatte. 

Dennoch haben die Beschlüsse des Europäischen Rates vom Dezember 1997 dem notwendigen und sinnvollen Prozess der Erweiterung der EU Richtung und Dynamik gegeben. Ein Jahrzehnt nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Diktaturen nimmt das neue Europa konkretere institutionelle Konturen an, die auf dem Prinzip der Selbstbestimmung und einem respektvollen Miteinander großer und kleiner Staaten gründen. Der bevorstehende Prozess der Beitrittsverhandlungen dient dazu, die Reformentwicklungen in den fünf ausgewählten Staaten Mitteleuropas in Richtung Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft konsequent zu fördern und in die volle europäische Integration münden zu lassen. 

Viel Arbeit muss derzeit bewältigt werden: Der gemeinschaftliche Rechtsbestand, der acquis communaitaire, umfasst nach Schätzungen 200 000 Textseiten Rechtsvorschriften in 14 000 Rechtsakten. Mit den Ländern Mitteleuropas, mit denen die Beitrittsverhandlungen begonnen haben, wurden bereits Anfang der neunziger Jahre "Europaabkommen" geschlossen. Seitdem vollzieht sich ein beispielloser Prozess der Rechtsangleichung. Die sogenannten Reformländer haben bereits ein großes Stück ihres Weges zurückgelegt, wenngleich in vielerlei Hinsicht eine Angleichung an die gewohnten und rechtlich verbindlichen Verhältnisse innerhalb der EU noch bevorsteht.

Dabei sind die Beitrittsverhandlungen im Grunde keine "Verhandlungen" im engeren Sinne des Wortes. Schon mancher Spitzenpolitiker der Reformstaaten hat diese Lektion anläßlich eines Besuches in Brüssel zu seiner großen Überraschung - oder auch mit Bitternis - erfahren müssen: Die EU "verhandelt" im Grunde genommen nicht, sondern erwartet die vollständige Übernahme des acquis communautaire. Insofern sind die "Verhandlungen" kein partnerschaftliches Geben und Nehmen. Inwieweit die Anerkennung der Bedingungen der EU in den Kandidatenländern noch zu europaskeptischen oder gar europafeindlichen Gegenreaktionen führen könnte, bleibt einstweilen abzuwarten.Jedenfalls wird die EU unzweifelhaft darauf insistieren, dass, wer der Union beitreten will, die in ihr erreichten Standards anerkennen und seinerseits anstreben muss. Bestenfalls wird die EU mit sich über Ausnahmeregelungen oder Übergangsregelungen sprechen lassen. Die dafür in Frage kommenden Materien umfassen maximal einen Anteil des acquis communautaire von fünfzehn Prozent.

Für die Beitrittsverhandlungen, die mit Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik, Slowenien, Estland und Zypern 1998 begonnen wurden, wird gewöhnlich ein Zeitraum von drei bis fünf Jahren angesetzt, orientiert an den Erfahrungen bisherigen Beitrittsverhandlungen. Der Verhandlungsprozess ist so flexibel angelegt, dass 1999 noch weitere Beitrittskandidaten dazustießen - Litauen, Lettland, die Slowakei, Rumänien und Bulgarien streben ebenfalls die EU-Mitgliedschaft an und wurden zunächst in eine Art Warteschleife geschickt ("pre-ins"). Jetzt wurden die Verhandlungen mit diesen Staaten ebenfalls begonnen. Es ist theoretisch nicht ausgeschlossen, dass eines der Länder, mit denen der Verhandlungsprozess später aufgenommen wurde, am Ende dennoch mit größerer Geschwindigkeit als andere die Beitrittsbedingungen einlösen könnte. In allen Kandidatenländern werden in der nächsten Zeit die Parlamente damit beschäftigt sein, die Gesetzesänderungen zu vollziehen, die zu den gebotenen EU-Rechtsstandards führen sollen. Von dort bis zu einer Situation, in der in der Realität des politischen und gesellschaftlichen Lebens von einer "Angleichung an die EU-Standards" gesprochen werden kann, liegt indessen noch ein langer Weg. 

Damit rücken politische Fragen in den Vordergrund des Verhandlungsprozesses, und es wird Entscheidungsbedarf jenseits der Fachfragen geben: Wie intensiv muss die reale Angleichung gediehen sein, um die Beitrittsfähigkeit eines Landes billigen zu können " Kann es angehen, dass kleinere und periphere Länder früher in die EU aufgenommen werden als andere, die, wie das strategische Schlüsselland Polen, eventuell noch längere Zeit benötigen könnten, um den acquis communautaire umzusetzen und die Realitäten so zu ändern, dass die Verhandlungsergebnisse in allen Parlamenten der EU-Mitgliedstaaten und im Europäischen Parlament erfolgreich ratifiziert werden" Dispute um Ausnahmeregelungen und um Übergangsfristen sind noch zu erwarten, geführt mit den unterschiedlichsten Argumenten - sei es von denen, die längere Übergangsfristen aus Schutzgründen für einzelne Branchen der Transformationsökonomien befürworten, sei es von denen, die eben diese Übergangsfristen möglichst begrenzt halten wollen, um die Dynamik der Transformation nicht zu bremsen.

Am wichtigsten wird - vermutlich - schließlich die Frage werden, ob und inwieweit sich die Europäische Union im Verlauf der nun begonnenen Verhandlungen ihrerseits "erweiterungsfähig" wird machen können: Noch immer herrscht in nicht wenigen Kreisen der EU-Länder prinzipiell Skepsis über Sinn und Auswirkungen einer EU-Osterweiterung. Befürworter einer vertieften europäischen Integration äußern die Sorge, dass die erreichten EU-Standards auf keinen Fall durch neu hinzugekommene Staaten unterhöhlt werden dürften; heutige Empfänger der unterschiedlichen EU-Finanzprogramme befürchten, ihr Förderanteil könnte zugunsten der mitteleuropäischen Neumitglieder reduziert werden. 

Weitergehend steht die Frage im Raum, ob die Osterweiterung eine Art Selbstzweck der EU sein wird oder ob im Zusammenhang mit dieser Frage eine längst überfällige Erörterung der "Idee Europa", der Frage nach den Zielvorstellungen und Zweckbestimmungen des Integrationsprozesses insgesamt, begonnen werden kann. In diese Diskussionen könnten auch die künftigen Neumitglieder mit deutlichen Akzenten eingreifen.

Emotional trifft das Thema "Osterweiterung der Europäischen Union" die Wünsche (Aufschwung der Wirtschaft, Stabilität) aber auch die Ängste (Immigration, wirtschaftliche Einschränkungen, finanzielle Belastungen) der Bevölkerung besonders in den Staaten, die als Anrainer direkt durch eine Osterweiterung der EU betroffen sind. Die Komplexität des Themas zeigt sich zum einen in dem hybriden Charakter der Europäischen Union als Zwitter zwischen Bundesstaat und Staatenbund¹, zum anderen in der enormen Vielfalt und dem erheblichen Umfang an rechtlichen, wirtschaftlichen und vor allem soziokulturellen Maßnahmepaketen, die eine Erweiterung mit sich bringt.

In diesem Licht stellt sich die Osterweiterung der Europäischen Union als die wesentliche Herausforderung der EU selbst, aber auch ihrer Mitgliedsstaaten für die nächsten Jahrzehnte dar: Nicht nur, dass große rechtliche und verwaltungsspezifische Um- und Neugestaltungen vor allem in den Beitrittskandidatenländern nötig sind, sondern auch und vor allem, weil sie die Osterweiterung in ihrem Kern die Neuorientierung eines über lange Jahre durch Ideologien gespaltenen Kontinents und seiner Bevölkerung betrifft.

Angesichts der Komplexität des Vorgangs und der emotionalen Besetzung des Themas ist es nicht verwunderlich, dass die Meinungen und Interessen hinsichtlich einer Osterweiterung in allen beteiligten Staaten teilweise stark auseinandergehen. Eine völlig geschlossene InteressenIage wird sich, realistisch gesehen, wahrscheinlich nie herausbilden. Daher bleibt die Aufgabe bestehen, eine konkrete Vision im Spannungsfeld von nationalstaatlichen und europäischen Interessen herauszuarbeiten, will man nicht das "Projekt Europa" nach erfolgreich beschrittenem 43-jährigem Weg in Gefahr bringen.

Was die verschiedenen Politikfelder der EU anbelangt, so haben bisher den supranationalen Interessen, vertreten vor allem durch das Europäische Parlament und die Europäische Kommission, stets auch nationalstaatliche Interessen gegenübergestanden. Wie groß der Anteil der nationalstaatlichen Prägung eines Politikfeldes dabei ist, hängt in erheblichem Maß von der Integration, d.h. dem Grad der Vergemeinschaftung des jeweiligen Politikfeldes ab. So ist beispielsweise die Agrarpolitik eines der am stärksten vergemeinschafteten Politikfelder, die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU dagegen, das am wenigsten integrierte und deshalb im wesentlichen nationalstaatlich geprägte Politikfeld. Dass sich aber gerade auf einem so stark vergemeinschafteten Feld, wie der Agrarpolitik, nationale Interessen besonders deutlich zeigen, verdeutlicht, dass man die europäische Politik und damit auch die InteressenIage zur Osterweiterung nie allein einer Seite zuordnen kann. Sie ist stets eine Mischung aus nationalen Interessen, denen auf europäischer Ebene Gehör verschafft werden soll und der gemeinschaftlichen Arbeit an einer überstaatlichen europäischen Vision.

Die sog. Osterweiterung der EU ist in diesem Zusammenhang natürlich nicht als einzelnes Politikfeld zu betrachten. Sie ist vielmehr ein Prozess, in dessen Verlauf alle Politikfelder berührt werden. In seinem Kern ist der Prozess der Osterweiterung aber auch ein Teil der gemeinsamen Außenpolitik der EU, weshalb auch verständlich wird, dass die Frage der Osterweiterung eine Frage der nationalen, bzw. regionalen Interessen ist, nicht nur, aber doch zu einem erheblichen Maß.

Hinzu kommt, dass die Erweiterung der EU nur mit der Zustimmung aller Mitgliedsstaaten beschlossen werden kann, was bedingt, dass bestimmte nationalstaatliche Interessen, seien sie auch noch so speziell, in jedem Fall von den anderen Staaten angehört und ernstgenommen werden müssen, will man die Erweiterung der Europäischen Union nicht in eine Sackgasse führen.

Bisherige Erweiterungen der EU

Die Europäische Union (bzw. ihre Vorgängerorganisationen) hat sich in ihrer inzwischen 43-jährigen Geschichte von einer zahlenmäßig und geographisch überschaubaren Gruppe der Sechs (Deutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-Staaten) hin zu einer Staatengemeinschaft entwickelt, die sich nicht nur zahlenmäßig mehr als verdoppelt (15 Mitgliedsstaaten), sondern sich auch geographisch auf fast ganz Westeuropa ausdehnt hat.

Die Erweiterung der EU hat sich dabei im Wesentlichen in drei Phasen vollzogen. Die erste Erweiterung gruppierte sich um Großbritannien, Irland und Dänemark (1973), die sog. Süderweiterung" um Griechenland, Spanien und Portugal (1981 bzw. 1986) und die dritte Erweiterung um Schweden, Finnland und Österreich (1995).

Das wesentliche Merkmal der ersten Erweiterungsphase der Europäischen Gemeinschaft war die noch ungewisse Zukunft der damaligen Europäischen Gemeinschaft. Denn im Gegensatz zur heutigen Situation war die EG zu diesem Zeitpunkt nicht das für Europa einzig mögliche Modell wirtschaftlicher Zusammenarbeit.

Bereits zwei Jahre nach der Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1960 als Vorläufer der heutigen Union, hatten Dänemark, Großbritannien, Österreich, Norwegen, Portugal, Schweden und die Schweiz die European Free Trade Association (EFTA) als quasi Konkurrenzmodell zur EWG errichtet.⁴ Der Erfolgsweg der Europäischen Gemeinschaft bis hin zur heutigen politischen Union war durch die recht große wirtschaftliche Potenz der Mitgliedsstaaten der EFTA noch nicht abzusehen. Nicht zuletzt durch seinen wirtschaftlichen Erfolg hat sich das Modell der EU durchsetzen können, so dass die EFTA heute nur noch eine marginale Rolle spielt.⁵

Durch diese Konkurrenzsituation stellte sich die Frage nach einer Erweiterung in einem anderem Licht dar, als sie es bei den späteren Erweiterungen oder bei der bevorstehenden Osterweiterung tut. Eine Erweiterung bedeutete demnach eine zunehmende wirtschaftliche Machtverschiebung in Richtung EG durch die Öffnung neuer Märkte und die Absetzung vom Konkurrenzmodell der EFTA.

Beitrittsanträge der ersten Erweiterungsrunde hatten Großbritannien, Irland, Dänemark und Norwegen gestellt. Die Verhandlungen zogen sich von den ersten Antragstellungen 1961 bis zum Beitritt Großbritanniens, Irlands und Dänemarks und der Ablehnung des Beitritts durch Norwegen bis 1973 hin. Doch nicht allein die zeitliche Dauer, sondern auch die ausgeprägte Komplexität des Prozesses führte den Mitgliedsstaaten zum ersten Mal deutlich vor Augen, weicher Umfang an notwendigen Anpassungsprozessen nicht nur auf die Bewerberländer, sondern auch auf die Mitgliedsstaaten im Falle einer Erweiterung zukommt; ein Aspekt, der besonders für die gegenwärtige Erweiterungsdiskussion von enormer Bedeutung ist.

Zudem zeigte die norwegische Ablehnung der EU-Mitgliedschaft 1973, dass trotz aller wirtschaftlichen Erfolge auch die Möglichkeit des Scheiterns des europäischen Projektes bestand. Gegenwärtig gibt es jedoch für die meisten europäischen Staaten kaum eine Alternative zu diesem Projekt. Die EFTA hat sich, wie bereits angedeutet, in ihren Zielen als zu allgemein herausgestellt, und der Europarat als dritte große europäische Organisation, ist von seiner Mitgliederzahl her zu groß (40 Mitgliedsstaaten) und sein Aufgabengebiet, es bezieht sich vor allem auf Demokratie-, Menschenrechts- und Kulturfragen, zu speziell. Die EU befindet sich also in einer paradoxen Situation. Einerseits ist sie die einzige ernst zu nehmende europäische Organisation, andererseits birgt diese "Monopolsituation" die Gefahr, dass begründete europaskeptische Positionen grundsätzlich an den gesellschaftlichen Rand gedrängt werden, wodurch nationale Strömungen gestärkt werden könnten.

Hinsichtlich der Interessenlage zur ersten Erweiterung der EG standen vor allem handfeste wirtschaftliche Interessen im Vordergrund. Aus Sicht der EU eröffnete sich mit den neuen Mitgliedsstaaten ein neuer, relativ wohlhabender Markt und es ergab sich zudem die Möglichkeit, bisherige Außenhandelsbeziehungen durch das britische Commonwealth of Nations erheblich zu erweitern.⁶

Für Großbritannien waren wirtschaftliche Aspekte der entscheidende Faktor für seinen Beitritt. Für Irland, Dänemark und Norwegen lag der Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft zum einen durch die bestehenden engen Handelsbeziehungen mit Großbritannien nahe, zum anderen wurde in einem Beitritt auch die Chance gesehen, die starken historischen Bindungen zum Vereinigten Königreich im Rahmen einer größeren Europäischen Gemeinschaft aufzulockern.

Auf wirtschaftlicher Ebene war ein weiterer wichtiger Aspekt der damaligen Beitrittsverhandlungen die Tatsache, dass sich mit Irland ein relativ strukturschwacher und weitgehend durch Agrarwirtschaft geprägter Staat um die Mitgliedschaft in der vor allem industriell geprägten Europäischen Gemeinschaft bewarb. Irische Befürchtungen hinsichtlich der Verwundbarkeit seiner Industrie und Landwirtschaft konnten damals jedoch durch Ausgleichszahlungen und Sonderregelungen relativ unproblematisch überwunden werden. Größere Einwände von europäischer Seite blieben wohl schon aus dem Grund aus, weil es sich eben nur um ein einziges, relativ bevölkerungsschwaches Land handelte.

In Bezug auf die bevorstehende Osterweiterung stellt sich die Situation dagegen gänzlich anders dar. Angesichts der Dominanz des Agrarsektors in der Wirtschaft der Beitrittskandidatenländern werden Ausgleichszahlungen wie im bisherigen Maßstab nicht mehr möglich sein, will die EU nicht finanziell handlungsunfähig werden.

Doch nicht nur wirtschaftliche Interessen haben die Beitrittsverhandlungen der ersten Erweiterungsrunde geprägt. In erheblichem Maße standen auch handfeste politische Interessen und Ressentiments, vor allem auf französischer Seite im Hintergrund. Vor allem die traditionelle französische Zurückhaltung gegenüber Großbritannien, verstärkt durch die personalpolitische Konstellation mit De Gaulle als England-skeptischem französischen Staatspräsidenten, trugen dazu bei, dass sich gerade die Verhandlungen mit Großbritannien so lange hinzogen.⁷

Die erste Erweiterung hat zwei wichtige Faktoren aufgezeigt, die auch im gegenwärtigen Erweiterungsprozess eine Rolle spielen können.

·Bedingt durch den Ursprung der Europäischen Union als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stehen überwiegend wirtschaftliche Fragen im Vordergrund eines Erweiterungsprozesses.

·Jede Erweiterung der Union ist ein sehr labiles Vorhaben und in erheblichem Umfang vom politischen Willen der Mitgliedsstaaten abhängig. Die ablehnende Haltung Frankreichs gegenüber einer Mitgliedschaft Großbritannien hat deutlich gezeigt, in welchem Maße die Weigerung eines einzigen Mitgliedsstaates den Erweiterungsprozess bremsen und verzögern kann.⁸

Die zweite Erweiterung der EG um Griechenland 1981 sowie Spanien und Portugal 1986 war im Gegensatz zur ersten Erweiterung vor allem durch politische Interessen gekennzeichnet. Alle drei Staaten hatten sich Mitte der 70er Jahre von ihren langjährigen Diktaturen befreit⁹ und standen erst am Beginn einer demokratischen Entwicklung. In dieser Hinsicht wurde sowohl von europäischer Seite als auch von Seite der Bewerberländer eine Einbindung in die EG als grundlegender Beitrag zur Stabilisierung eines demokratischen Entwicklungsprozesses gesehen.

Es gab aber auch zahlreiche Stimmen, die gewichtige Argumente gegen die Aufnahme von Griechenland, Portugal und Spanien vorbrachten. Im Wesentlichen bezogen sich diese Einwände auf die enormen Unterschiede der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der drei Staaten gegenüber der damaligen EG. Interessanterweise bringen gerade diese Staaten in der gegenwärtigen Erweiterungsdiskussion dieses Argument gegen die wirtschaftlich schwachen Beitrittskandidatenländer vor.¹⁰ Letztendlich konnten sich Griechenland, Spanien und Portugal jedoch mit ihren Forderungen durchsetzen.

Natürlich spielten auch in dieser Erweiterungsrunde nationalstaatliche Interessen eine besondere Rolle. Großbritannien befürchtete im Falle des Beitritts von Griechenland zur EG das Zerbrechen eines labilen Gleichgewichts zwischen Griechenland und der Türkei.¹¹ Spezifisch französische Interessen zeigten sich auf dem Agrarsektor. Einer Erweiterung der EU nach Süden stand vor allem die französische Agrarlobby negativ gegenüber, da sie die vermeintlich billigere Konkurrenz aus dem Süden fürchtete.

Für die zweite Erweiterungsrunde lassen sich im Wesentlichen zwei Merkmale herausfiltern.

·Trotz der unumstrittenen Bedeutung wirtschaftlicher Fragestellungen müssen diese nicht zwangsläufig im Vordergrund stehen. Auch rein politische (in diesem Fall sicherheitsbezogene) Fragestellungen können den Ausgangspunkt einer Erweiterung bilden.

·Der Erweiterungsprozess der Union kann sich erheblich in die Länge ziehen, besonders wenn es sich um wirtschaftliche Sonder- und Übergangsregelungen geht. In Bezug auf die Osterweiterung bedeutet das, dass sich der gegenwärtige Erweiterungsprozess unter Umständen äußerst lange hinziehen kann. Ein Grund hierfür könnte sicherlich die weitgehend agrarische Struktur der osteuropäischen Länder sein.

Die bisher letzte Erweiterung der 1993 in Europäische Union umbenannten Europäischen Gemeinschaft erfolgte 1995 mit der Aufnahme von Österreich, Finnland und Schweden. Eine norwegische Bewerbung scheiterte erneut und wurde auf unbestimmte Zeit verschoben.

Diese Erweiterung vollzog sich im Wesentlichen ohne größere Probleme. Gründe dafür waren erstens die relativ potente und stabile wirtschaftliche Situation in allen drei Staaten, zweitens das Fehlen "heikler" Verhandlungsgebiete, im Gegensatz zu den vorangegangenen Erweiterungsrunden, und drittens die bereits vor der Erweiterung bestehenden relativ engen Beziehungen zur EU, die eine Angleichung der rechtlichen Besitzstände erheblich erleichterten.¹²

Gerade weil mit einem so problemlosen Vorgehen in der bevorstehenden Erweiterung nicht zu rechnen sein wird, hat sich in der EU nach dem Vertrag von Amsterdam 1997 die Erkenntnis durchgesetzt, dass sich eine zunehmende Erweiterung der Europäischen Union nur verwirklichen lassen wird, wenn die Union auch erhebliche Energien in die Reform ihrer Institutionen (Europäisches Parlament, Europäische Kommission, Europäischer Rat etc.) steckt.

Dieser Reformbedarf sowie die Besonderheiten der Interessenlage der Union zeigen sich vor allem, wenn man sich die speziellen Merkmale der bevorstehenden Erweiterung im Gegensatz zu den bisherigen Erweiterungen vor Augen führt.

Merkmale der Osterweiterung

Die zukünftige Osterweiterung der EU zeichnet sich durch folgende Merkmale aus:

·Wohlstandsgefälle 

Im Gegensatz zu allen vorhergehenden Erweiterungen ist das unterschiedliche Wohlstandsniveau der osteuropäischen Länder zu den gegenwärtigen Mitgliedsstaaten äußerst stark ausgeprägt. Bezüglich der Osterweiterung bedeutet dies erheblich mehr "Vorarbeit" (Förder- und Aufbauprogramme, Wirtschaftshilfen) und damit zusammenhängend die Bereitstellungvon mehr Finanzmitteln, als dies bei vorhergehenden Erweiterungen der Fall war.

·Zahl der Bewerberländer

Noch nie vorher haben so viele Staaten gleichzeitig Interesse für eine Aufnahme gezeigt.¹³ Das bedeutet, dass die EU-Staaten in bisher nicht gekanntem Maße zusätzliche Personal- und Finanzmittel aufbringen müssen. Zudem erschwert die große Zahl der beteiligten Akteure der Öffentlichkeit, die EU als sinnvolles Projekt wahrzunehmen und zu unterstützen.

·Geostrategische Ausdehnung 

Alle bisherigen Erweiterungen haben ihren Abschluss in den natürlichen Grenzen des Kontinents (Mittelmeer und Atlantischer Ozean) gefunden. Die bevorstehende Erweiterung umfasst dagegen beinahe den halben Kontinent und findet ihr Ende an keiner natürlichen Grenze. Vielmehr wird sich die EU bis an die Westgrenze der Russischen Föderation ausdehnen, was zwangsläufig auch die endgültige Festlegung der Grenzen der EU nach sich ziehen muss, da eine Integration der Russischen Föderation allein aus pragmatischen Gründen nicht möglich und gewünscht sein wird.

·Dynamik der Osterweiterung

Im Gegensatz zu früheren Erweiterungen, bei denen oft eher pragmatische Lösungen im Vordergrund standen, ist die EU nun zu einer tiefgreifenden und umfassenden Reform gezwungen, will sie weiterhin lebens- und handlungsfähig bleiben. D.h., der Erweiterungsprozess wird direkt von Reformmaßnahmen begleitet werden müssen, wodurch der Verlauf des Erweiterungsprozesses, im Gegensatz zu früheren Erweiterungen schwieriger einzuschätzen sein wird.

Prägende Faktoren der Interessenlage

Die Interessenlage hinsichtlich der Osterweiterung der EU lässt sich besser verstehen, wenn man folgende prägende Faktoren beachtet:

·Parteiprogrammatische und personelle Konstellationen.

Eine eher europaskeptische Partei an der Regierungsmacht kann den Prozess der Erweiterung und eine weitere Vertiefung der EU bremsen. Beispielhaft seien hier die englischen Konservativen unter Margret Thatcher und der französische Europaskeptiker Charles de Gaulle genannt. 

Umgekehrt kann eine pro-europäische Orientierung im Programm einer Partei ("New Labour" in Großbritannien) oder sogar eines Staates (die europäische Orientierung in der Bundesrepublik Deutschland) die Entwicklung der EU stark vorantreiben und nationale Interessen eher in den Hintergrund verdrängen.

·Geographische Nähe zu den Beitrittskandidaten.

Die Interessenlage in den Mitgliedsstaaten wird erheblich durch ihre geographische Nähe zu den Beitrittsländern geprägt.¹⁴ D.h., je näher ein Land zur den Beitrittskandidaten in Osteuropa gelegen ist, um so wichtiger ist das Thema Osterweiterung für dieses Land. So ist verständlich, dass in der öffentlichen Diskussion der europäischen Länder, die an der Peripherie wie z. B. Portugal, Irland oder Griechenland gelegen sind, das Thema Osterweiterung gleichgültiger wahrgenommen wird.¹⁵

·Historische Beziehungen zwischen Beitrittskandidaten und Mitgliedsländern.

Gegenwärtige Beziehungen der Staaten sind stets auch durch historische Erfahrungen, positiv oder negativ, geprägt. Als Beispiele seien hier Frankreich und seine traditionellen Beziehungen zu Polen und Rumänien oder aber die eher auf negativen Erfahrungen der jüngeren Geschichte aufbauenden Beziehungen von Deutschland zu Polen und der Tschechischen Republik genannt.

·Wohlstandsgrad der Mitgliedsländer.

Schließlich prägt der Wohlstandsgrad in den einzelnen Mitgliedsländern die jeweilige Interessenlage. "Ärmere", eher an der Peripherie gelegene Staaten neigen daher eher zu skeptischen Äußerungen hinsichtlich der Osterweiterung, da sie bezüglich der europäischen Strukturfonds "Konkurrenz" durch die noch ärmeren osteuropäischen Staaten erwarten. Auf der Seite der "reicheren" Länder ist man dagegen eher bereit, finanzielle Einschränkungen auf sich zu nehmen, da man sich im Gegenzug wirtschaftliche Verbesserungen durch die Osterweiterung verspricht.

Die Interessenlage der EU als supranationaler Akteur

Betrachtet man die EU als international agierenden supranationalen Akteur, stellt sich ihre Interessenlage folgendermaßen dar:

·Die Mitgliedschaft steht laut Art. 49 EU-Vertrag jedem europäischen Staat offen. Daher wird in der Osterweiterung in geopolitischer Hinsicht die Vollendung der europäischen Integration gesehen.²⁰

·Die EU erhofft sich zweitens durch die Erweiterung einen positiven Effekt auf die politische Stabilisierung der noch recht jungen osteuropäischen Demokratien.²¹

·Die Osterweiterung bedeutet für die EU drittens eine Ausdehnung des Binnenmarktes und eine stärkere Stellung der EU auf den Weltmärkten. ²²

Da diese Standpunkte Teil von Vertragswerken sind bzw. im Rahmen gemeinsamer Erklärungen veröffentlicht wurden, lässt sich daraus ableiten, dass sich in diesen Äußerungen im Wesentlichen der gemeinsame Kern der Interessen aller Mitgliedsstaaten wiederspiegelt, mögen die sonstigen Positionen der einzelnen Staaten noch so verschieden sein.

Die Interessenlage der Mitgliedsländer der EU

Obwohl die Interessenlage in den Mitgliedsländern der EU im Detail sehr unterschiedlich ist, lassen sich im Wesentlichen fünf Hauptpositionen herausarbeiten.

·Ostseeanrainerstaaten

Da im Zuge der Osterweiterung gleich mehrere nordeuropäische Länder (Estland, Litauen, Lettland und Polen) der EU beitreten werden, haben besonders die skandinavischen Länder ein vitales Interesse für einen baldigen Beitritt. Diese Beitritte werden im Verhältnis die Macht der nordeuropäischen Staaten stärken und im Gegenzug das Gewicht der bevölkerungsreichen mitteleuropäischen Staaten relativieren.²³

·Südeuropäische Staaten und Irland

Die Gruppe der südeuropäischen Staaten, sowie Irland waren bisher die größten Profiteure der europäischen Ausgleichszahlungen. Besonders Griechenland, Spanien und Portugal stehen daher der Osterweiterung eher skeptisch entgegen, da sie den Verlust bisheriger Fördermittel befürchten. Diese Skepsis wird dadurch gefördert, dass Handelsvorteile, die durch die Erweiterung entstehen werden, sich zunächst eher nicht in diesen Ländern auswirken werden, wodurch der Eindruck entstehen könnte, dass mit der Osterweiterung nur Kosten, aber keine Vorteile verbunden sein werden.²⁴

·Großbritannien

Großbritannien ist zwar als große Wirtschaftsnation der EU gegenüber aufgeschlossen, tendenziell aber gegen weitere Integrationsschritte eingestellt. Durch die baldige Erweiterung der EU, möglichst ohne größere vorausgehende integrative Reformen hofft man die europäische Integration insgesamt zu bremsen, auch aus dem Grund, die im Zuge des eigenen Beitrittsprozesses ausgehandelten Sonderregelungen beibehalten zu können.²⁵

·Benelux-Staaten

Aus der gemeinsamen Erfahrung des Scheiterns ihrer Neutralitätspolitik heraus richteten die Benelux Staaten (Belgien, Niederlande und Luxemburg) nach dem Ende des 2. Weltkriegs ihre Außenpolitik weitgehend auf den europäischen Kontext aus. In der europäischen Integration wurde eine Sicherheitsgarantie für das eigene Land gesehen. Die Benelux-Staaten wurden also auch aus diesem Grund zur Keimzelle der EU. Aus dieser Sicht ist auch die Haltung dieser Staaten zur Osterweiterung der EU verständlich. Einerseits bedeutet der Beitritt weiterer Länder eine Machtbegrenzung der großen Mitgliedsstaaten, was ganz im Sinne der kleinen Benelux-Staaten ist, andererseits haben die Benelux-Staaten, wie sonst kaum ein Mitgliedsland die Notwendigkeit von Reformen erkannt, weshalb sie zu der Position neigen, dass einer Erweiterung der EU unbedingt eine Erneuerung ihrer Strukturen und eine Vertiefung der Integration vorausgehen sollte. ²⁶

·Italien

Vergleichbar mit den Benelux-Staaten gab es für Italien nach dem 2. Weltkrieg und den Erfahrungen des Mussolini-Regimes keine Alternative zur europäischen Einbindung. Auch aus diesem Grund gehört Italien zu der Gruppe der Europa-Befürworter. Was die Osterweiterung anbelangt, so ist Italien, vor allem bezüglich wirtschaftlicher Zugewinne, grundsätzlich positiv eingestellt. Allerdings hängt die Haltung Italiens stark davon ab, in welchem Maße es seine Rolle als große Industrienation innerhalb Europas und der Welt auch nach einer Erweiterung beibehalten kann.²⁷

·Anrainerstaaten

Die Gruppe der Anrainerstaaten (Deutschland, Österreich, im weiteren Sinne auch Frankreich) ist durch ihre geographische Lage am unmittelbarsten durch die Osterweiterung betroffen. Eine genauere Darstellung der Interessenlage in diesen Ländern wird daher in den folgenden Abschnitten vorgenommen.

Die Interessenlage in Deutschland:

Nach dem Ende des sozialistischen Regimes in Ostdeutschland 1989 und dem damit einhergehenden Zusammenbruch der osteuropäischen Diktaturen wurde den osteuropäischen Staaten in absehbarer Zeit die "Rückkehr nach Europa" in Aussicht gestellt. Die Bundesrepublik Deutschland machte sich dabei von Anbeginn erheblich für eine Osterweiterung der Union stark.

Dieses Engagement lässt sich durch die besondere geschichtliche Vergangenheit und die damit zusammenhängende außenpolitische Doktrin verstehen. Aus der deutschen außenpolitischen Tradition der Nachkriegszeit, der sog. Strategie der "Selbsteinbindung" in die Bündnisse des Westens (NATO, EG) hat sich in der Folgezeit bis heute die deutsche Haltung zu Europa entwickelt. Zwar hat Deutschland nach der Wiedererlangung seiner vollen Souveränität heute die Möglichkeit, selbständiger zu handeln. Realistisch betrachtet gibt es jedoch für den deutschen Staat keine andere Option als die Selbsteinbindung in den europäischen Kontext. Die Bundesrepublik Deutschland ist daher gewissermaßen "per Verfassung" ²⁸ zum Antriebsmotor in Sachen Europa und Osterweiterung geworden.

Ganz unabhängig von früheren deutschen Herrschaftsansprüchen, hat sich in der Diskussion um die Osterweiterung der EU in Deutschland auch die Meinung herausgebildet, dass Deutschland dann nicht länger den östlichen Abschluss der Europäischen Union bilden soll. Vielmehr möchte man in Zukunft die Rolle des ruhenden Pols im Zentrum des europäischen Kontinents einnehmen. Deutschland soll als Vermittler zwischen den neuen und den gegenwärtigen Mitgliedsstaaten dienen, ohne aber, wie bisher, durch den Schutz der Außengrenzen und den damit zusammenhängenden Problemen wie z. B. Rauschgiftschmuggel, Menschenhandel und illegaler Einwanderung zu sehr finanziell belastet zu werden.³⁰

Neben diesen politischen Vorteilen verspricht sich gerade die deutsche Wirtschaft in Bezug auf die Osterweiterung durch die zentrale Lage in Europa natürlich auch erhebliche Gewinne. Angesichts der eher bescheidenen deutschen Wirtschaftszahlen erhofft man sich im Osten Europas neue Absatzmärkte und Produktionsstandorte. Ein Indiz für diese Entwicklung ist, dass sich seit der Wende die Handelsbeziehungen nach Osteuropa bereits deutlich gesteigert haben.³¹ Ungarn ist in dieser Hinsicht Vorreiter.

Diese Zunahme des Handels wird natürlich besonders dadurch gefördert, dass geographisch gesehen, Deutschland an zwei der vielversprechendsten Beitrittskandidaten, nämlich Polen und die Tschechische Republik, direkt angrenzt. Zudem bedingt die zentrale Lage Deutschlands, dass der Handelsverkehr der osteuropäischen Länder mit den EU-Staaten quasi automatisch deutsches Territorium durchqueren muss, um in andere Teile der EU zu gelangen, was wiederum die Wirtschaft innerhalb Deutschlands fördern dürfte.

Insgesamt steht man in Deutschland der Osterweiterung der EU also relativ offen gegenüber. Allerdings steht der Hoffnung auf wirtschaftliche Verbesserungen auch die Angst vor einer Zuwanderungswelle aus Osteuropa und der Abwanderung deutscher Firmen in billigere Produktionsstandorte im nahen Ausland gegenüber.³² Gerade mit Blick auf den ersten Gesichtspunkt ist die vor kurzem geführte Debatte in Deutschland zur Volksabstimmung über den EU-Beitritt durchaus nicht ungefährlich.

Die Interessenlage in Österreich

Die Republik Österreich ist geographisch gesehen am stärksten von einer evtl. Osterweiterung betroffen, da allein vier der Beitrittskandidatenländer direkt an ihre Grenzen anschließen. Im Norden liegen die Tschechische und die Slowakische Republik, im Osten Ungarn und im Süden Slowenien. Aus dieser Lage als Anrainerland entstehen Ängste, die immer wieder europafeindlichen Gruppen Zulauf verschaffen³³, welche gegen "Bevölkerungsströme" aus dem Osten eine radikale Abschottung befürworten.

Lässt man diese populistischen Agitationen außen vor, die sicher die Situation noch zusätzlich angeheizt haben, sollte man, diese Befürchtungen in allen Parteien jedoch ernst nehmen und ernsthaft diskutieren. Andernfalls könnten europafeindliche Kräfte an Zulauf gewinnen und den Prozess der Osterweiterung erheblich gefährden.

In jedem Fall lassen sich gewichtige Argumente gegen solche, im Kern fremdenfeindliche Meinungen vorbringen.

·Die Gefahr, dass es nach einer Osterweiterung zu enormen Wanderungsbewegungen kommt, ist grundsätzlich relativ gering. Menschen sind, wenn irgend möglich, lieber in ihrer Heimat, als dass sie lange Reisen und das unsichere Leben in einer völlig fremden Umgebung auf sich nehmen. 

Zweitens dürfte die Gefahr einer Einwanderungswelle allein dadurch gemindert werden, dass im Zuge der Osterweiterung die osteuropäische Wirtschaft einen kräftigen Wachstumsschub erhalten wird, so dass für Emigration in den "reichen Westen" kein Anlass mehr besteht.³⁴ Gerade Befürchtungen einer Zuwanderungswelle aus Südeuropa (Portugal/Spanien) haben sich nach deren Beitritt nicht bestätigt.

·Immer wieder wird die Angst geäußert, dass mit der Osterweiterung zunehmend Betriebe und Unternehmen ihren Standort in den nahen Osten verlegen könnten, um dort die Vorteile geringerer Produktionskosten und niedrigerer Sozialleistungen nutzen zu können.

Diese Gefahr besteht sicherlich. Allerdings lässt sich in vielen Wirtschaftsbereichen, ja sogar im bisher eher standortgebundenen Industriesektor eine zunehmende Flexibilität der Unternehmen nicht mehr rückgängig machen. Das heißt, dass man sich in Zukunft in jedem Fall darauf einstellen müssen wird, dass Unternehmen den für sich idealen Standort mit den besten Rahmenbedingungen wählen, unabhängig in welchem Staatengefüge dieser Standort liegen sollte.

Für Österreich gilt im Grunde genommen, was für Deutschland bereits erwähnt wurde:

Auch in Österreich setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass die Osterweiterung vor allem wirtschaftliche Vorteile bringen wird. Allerdings wird in Zukunft sehr viel davon abhängen, in welchem Umfang sich anti-europäische Kräfte gegen eine Osterweiterung stemmen können. Da eine Erweiterung, wie in der Einleitung bereits erwähnt, in jedem Fall von allen Mitgliedsstaaten abgesegnet werden muss, wird Österreich also in Bezug auf die Osterweiterung in jedem Fall eine Schlüsselrolle zukommen.

Deswegen erscheint die Isolierungsaktion der EU-Länder gegenüber Österreich nach der Wahl 2000 und der Regierungsbeteiligung der FPÖ von Anfang an verfehlt. Der nachträgliche "Persilschein" der drei Weisen für Österreich hat nur den EU-Regierungen gedient, die aus dieser wenig durchdachten Aktion ohne Gesichtsverlust herauskommen wollten. Schließlich ist dies wohl keine Umgangsform mit Mitgliedern einer Staatengemeinschaft, zumal nicht mit kleinen Ländern. Das ließe ja für die Zukunft Befürchtungen in den Beitrittskandidatenländern entstehen. Soweit ersichtlich wird sich diese beinahe parteipolitisch einzuschätzende Aktion nicht wiederholen.

Die Interessenlage in Frankreich

Die Politik Frankreichs ist traditionell maßgeblich durch nationale Interessen bestimmt. Hinzu kommt die ebenfalls schon zur Tradition gewordene Konkurrenz zu den USA, die bedingt, dass Frankreich dazu tendiert, Europa unter seiner Führung zu einer eigenständigen Macht zu formen. Die Gründe hierfür liegen sicherlich in dem Verlust der Weltmachtrolle, den Frankreich spätestens seit dem Algerienkrieg der 60er Jahre hinnehmen musste.

Neue Mitgliedsstaaten bedeuten in dieser Hinsicht natürlich eine Relativierung des Einflusses Frankreichs in Europa. Mit diesem "Machtverlust" wird sich Frankreich, ähnlich wie Deutschland, langfristig abfinden müssen, denn durch die zahlreichen neuen Mitgliedsstaaten wird eine Veränderung des Einflusses (in den Abstimmungsmodi und in der Bedeutung der Länder) zwangsläufig erfolgen.

Historische Erfahrungen mit Deutschland spielen, ähnlich wie bei der Tschechischen Republik und Polen³⁶ auch für Frankreich eine bedeutende Rolle in Bezug auf die Osterweiterung. Denn die traditionellen französischen Befürchtungen³⁷ gegenüber einer eigenständigen deutschen Bündnispolitik wurden durch die neugewonnene größere diplomatische Flexibilität Deutschlands nach 1990 erst einmal neu geweckt.

Allerdings konnten diese Befürchtungen zum Teil durch informelle Vereinbarungen zwischen Deutschland, Frankreich und Polen (sog. Weimarer Dreieck 1991) abgeschwächt werden. Trotzdem bedeutet in diesem Zusammenhang eine Osterweiterung der Union für Frankreich eine Art Sicherheitsgarantie, da auf diese Weise Deutschland weiter in europäische Strukturen eingebunden wird.

Wirtschaftlich gesehen, gehört Frankreich mit Deutschland und Österreich zu den Staaten, die am meisten Nutzen aus der Osterweiterung ziehen werden.

Zudem spielen historische Beziehungen, speziell die Rumäniens zu Frankreich eine besondere Rolle. Man kann sich auf die gemeinsamen romanischen Sprachwurzeln und die vielfältigen geschichtlichen Beziehungen (Ausbildung rumänischer Intellektueller in Frankreich; rumänische Exilanten in Frankreich durch die traditionell offene französische Asylpolitik ) beziehen. Gerade in Bezug auf Rumänien äußert sich dieses spezielle Verhältnis darin, dass sich Frankreich sogar als eine Art Interessensanwalt ausgibt und dafür eintritt, dass durch den Beitritt reicherer osteuropäischer Länder, die weitere Entwicklung ärmerer Länder, wie Bulgarien und Rumänien, nicht gebremst oder sogar rückgängig gemacht werden dürfe.³⁸

Insgesamt steht Frankreich der Osterweiterung trotz des absehbaren relativen Machtverlustes positiv gegenüber. Allerdings wird in Frankreich, ähnlich wie in den Benelux-Staaten, gefordert, dass vor einer Erweiterung eine grundlegende Reform der jetzigen EU stattfinden sollte.³⁹

Fazit

Es hat sich herausgestellt, dass grundsätzlich alle Staaten, die am Erweiterungsprozess beteiligt sind, sich mehr oder weniger für eine Osterweiterung der Union aussprechen; allenfalls gibt es skeptische Haltungen, die aber überwunden werden können.

Das Interesse der einzelnen Staaten stellt sich allerdings differenzierter dar, als gemeinhin angenommen. So lassen sich die Positionen nicht einfach in eher befürwortende und eher ablehnende einteilen. Vielmehr zeigt sich, dass hinter der Befürwortung der Erweiterung der Europäischen Union sehr unterschiedliche Interessen stecken.

Aus diesem Grund werden einige Aufgaben von besonderer Bedeutung in der Diskussion um die Osterweiterung der Europäischen Union sein:

·Befürchtungen müssen ernsthafter wahrgenommen werden, ohne gleichzeitig nationalistische Tendenzen schönzureden. Lässt man diese Befürchtungen beiseite, verliert jegliche politische Aktivität in Richtung Osterweiterung an Glaubwürdigkeit.

·Reine Kosten-Nutzen Vergleiche schaffen keine echte Identifikation mit dem Projekt der Erweiterung.

·Visionäre und kulturelle Vorteile einer Erweiterung müssen hervorgehoben werden. Dadurch könnte die EU als Projekt eine neue Symbolkraft gewinnen, die ansonsten kaum mehr zu vermitteln ist.

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Christian O. Steger

Geboren am 18. März 1946 in Pforzheim.Juristisches Studium an der Universität Tübingen. Promotion 1974 an der Universität Marburg a.d.Lahn. Berufliche Tätigkeit in der Innenverwaltung des Landes Baden-Württemberg, sodann beim Gemeindetag Baden-Württemberg, Kommunaler Landesverband kreisangehöriger Städte und Gemeinden. Seit 1987 Hauptgeschäftsführer des Gemeindetags Baden-Württemberg; Geschäftsführendes Präsidialmitglied. Ordentliches Mitglied von Präsidium des Deutschen Städte- und Gemeindebunds. Vorsitzender des Vorstands der Donauschwäbischen Kulturstiftung. Ehrung im März 1998 "Pro Cultura Hungarica".

Tim Michael Temme

(1975) Studium f. Kunstgeschichte, Geschichte und Politikwissenschaft an der Universität Stuttgart (1995-2000). Auslandsstudium an der Universität Ottawa (2000-1).